اروپا و سناریوهای حفظ برجام | پایگاه اطلاع رسانی دانشگاه و پژوهشگاه عالی دفاع ملی و تحقیقات راهبردی

شما اینجا هستید

اروپا و سناریوهای حفظ برجام

 

با اعلام ترامپ مبنی بر خروج از توافق هسته‌ای، ایران تداوم برجام را منوط به تعهد و تضمین عملی تأمین منافع اقتصادی خود از سوی طرف‌های اروپایی اعلام کرد. با این حال، اروپایی‌ها علی‌رغم تعهد قاطع سیاسی به حفظ برجام، با وجود گذشت چهار ماه از خروج آمریکا از این توافق هنوز اقدام عملیاتی و روش‌های اجرایی روشنی برای مقابله با تحریم‌های آمریکا و حفظ منافع ایران ارائه نکرده‌اند. این مسئله بر تردیدها در مورد ماهیت سیاست و رویکرد اروپا در قبال ایران و برجام افزوده و این پرسش را پیش روی ناظران و مقامات سیاسی قرار داده است که اروپا تا کجا پای برجام خواهد ایستاد و گزینه‌های آن در قبال برجام چیست.

 

۱) سیر رویکرد اروپا به برجام و ایران پس از روی کارآمدن ترامپ

در طول بیش از یک سال و نیمی که ترامپ سکان ریاست جمهوری آمریکا را به‌دست گرفته و به‌طور مداوم به مخالفت و دشمنی با ایران و برجام پرداخته است، رویکرد اروپا بر پایه دو اصل اساسی پیش رفته است. نخست، اهمیت حیاتی حفظ برجام در امنیت منطقه و اروپا و پرهیز از هرگونه مذاکره مجدد دربارۀ آن؛ دوم، نگرانی مشترک و همسو با آمریکا در مورد برنامه موشکی و فعالیت‌های منطقه‌ای ایران. در این مدت، موضع اروپا در اولی همواره ثابت و بدون تغییر بوده و فتیله دومی را بسته به شرایط بالا و پایین کرده است.

 

2) سناریوهای اروپا

سیاست ثابت و حمایت قاطع اروپایی‌ها از برجام از زمان روی کارآمدن ترامپ به این سو موجب شده امروز کمترین تردیدی در مورد ارادۀ سیاسی آنها در حفظ برجام نزد ناظران وجود داشته باشد. بنابراین می‌توان گفت پایۀ ثابت گزینه‌های پیش روی اروپا همچنان حفظ برجام است و به‌نظر نمی‌رسد گزینۀ رهاکردن برجام حتی با وجود فشارهای آمریکا در دستورکار آنها باشد، مگر زمانی که به هر دلیل ایران از این توافق خارج شود. مسئله‌ای که در حال حاضر پیش روی تصمیم‌گیران اروپایی قرار دارد «محاسبه میزان هزینه‌کرد تبدیل ارادۀ سیاسی به توان عملیاتی و اجرایی» برای مقابله با تحریم‌های آمریکا و حفظ منافع ایران در برجام است. تبدیل ارادۀ سیاسی به توان عملیاتی و اجرایی نیازمند پرداخت هزینه از سوی اروپا است. به‌نظر می‌رسد آنچه موجب تعلل اروپا در مورد ارائۀ بسته عملیاتی رضایت‌بخش به ایران شده همین موضوع «میزان پرداخت هزینه» از سوی آنهاست. با توجه به این مقدمه، اروپایی‌ها با سه گزینه زیر روبرو هستند:

 

حفظ برجام بدون پرداخت هزینه: در این گزینه تلاش اروپا برای حفظ برجام صرفاً به تعهد سیاسی محدود است و اروپایی‌ها با توجه به فشارهای آمریکا و به خطر افتادن منافع اقتصادی و امنیتی‌شان در ارتباط با آمریکا حاضر به پرداخت هیچ هزینه‌ای برای حفظ برجام نیستند. در کنار نشانه‌هایی چون موضع‌گیری صرفاً سیاسی مقامات اروپا در مورد ضرورت حفظ برجام و تأمین منافع ایران در این توافق، تعلل در ارائۀ بسته اقتصادی مورد رضایت ایران و خودداری از تقابل با شرکت‌های در حال خروج از ایران، کم نیستند دلایلی این گزینه را روی میز تصمیم‌گیران اروپایی قرار می‌دهد. اروپا با وجود تمام اختلافاتی که با دولت ترامپ دارد، همچنان بزرگترین و تنها متحد استراتژیک ایالات متحده آمریکا محسوب می‌شود و رشته‌های پیونددهنده این دو به راحتی گسستنی نیست.

با وجود تلاش‌هایی که اتحادیۀ اروپا در دو دهۀ گذشته برای سر و سامان دادن به یک سیاست خارجی، امنیتی و دفاعی مستقل داشته، این اتحادیه و اعضای آن همچنان از نظر امنیتی وابسته به چتر امنیتی آمریکا و ناتو هستند و با وجود اوج‌گیری مجدد ایده حرکت به سمت استقلال راهبردی در سال‌ها و ماه‌های اخیر، دست‌کم در افق میان‌مدت گریزی از این وابستگی امنیتی نمی‌بینند. از سوی دیگر، آمریکا بزرگترین شریک اقتصادی اتحادیۀ اروپا و شراکت در این حوزه به مراتب بزرگ‌تر و عمیق‌تر از حوزۀ امنیتی است.

شراکت در این حوزه زمانی بیشتر معنادار می‌شود که آن را با حجم مبادلات اقتصادی ایران و اروپا مقایسه کنیم. به‌طور کلی،‌ مجموع مبادلات تجاری اروپا با آمریکا مطابق با آمار سال ۲۰۱۶ یورواستات، ۱۰۴۵ میلیارد یورو تخمین زده می‏شود در حالی که مبادلات تجاری ایران و اروپا فقط ۱۵.۳ میلیارد یورو است.

سطح وابستگی امنیتی و اقتصادی اروپا به آمریکا در مقایسه با سطح مراودات سیاسی و اقتصادی ناچیز ایران با اروپا، به قدری بالاست که اروپایی‌ها را به حفظ برجام بدون پرداخت هزینه‌های تنش و تقابل با آمریکا متمایل می‌سازد. با این حال، برایند چنین انتخابی به معنای رهاکردن ایران در برابر تحریم‌ها و تأمین‌نشدن منافع مورد انتظار آن از برجام و در واقع مساوی با خروج ایران از این توافق و فروپاشی کامل آن است که آسیب‌های جدی به منافع امنیتی اروپا وارد می‌کند. اروپایی‌ها هنوز از پیامدهای امنیتی بحران سوریه همچون تروریسم و پناهجویی خارج نشده‌اند و در این شرایط به شدت از تصاعد بحران و بی‌ثباتی در غرب آسیا و تشدید بحران‌هایی چون پناهجویی و تروریسم در نتیجه احتمال وقوع یک جنگ نیابتی و یا مستقیم دیگر در منطقه و یا ایجاد بحران جدیدی به نام «بحران ایران» در نتیجه فروپاشی برجام و تغییر رژیم در این کشور هراس دارند.

انتظار حفظ برجام از طرف ایران بدون تأمین منافعش از سوی طرف‌های باقیمانده در توافق به‌ویژه طرف‌های اروپایی نه منصفانه است و نه واقع‌بینانه. این موضوع را اروپایی‌ها به خوبی درک کرده‌اند به‌طوری که مقابله با تحریم‌های آمریکا و حفظ منافع ایران را یکی از پایه‌های اصلی شکل‌گیری این توافق و از جمله شروط اساسی حفظ آن می‌دانند. بنابراین، این گزینه به‌دلیل بیم خروج ایران از برجام و فروپاشی کامل آن گزینه نهایی اروپا نخواهد بود. این گزینه که در حال حاضر نشانه‌های آن مشهود است به‌نظر می‌رسد با هدف مدیریت انتظارات ایران و نزدیک‌کردن آن به کف انتظارات از برجام بدون آمریکا در دستورکار قرار دارد و تاریخ مصرف آن نهایتاً تا زمان اجرایی‌شدن تحریم‌های نوامبر 2018 خواهد بود.

 

حفظ برجام با پرداخت هزینه‌های بالا: در مورد انتخاب این گزینه از سوی اروپا هیچ نشانۀ متقن و جدی وجود ندارد. اگرچه اروپایی‌ها همواره از برجام دفاع کرده و حتی پس از خروج آمریکا از این توافق با آن همراهی نکرده و به‌دنبال راهکارهایی برای حفظ برجام بدون آمریکا هستند اما این گزاره هیچگاه به معنای آمادگی آنها برای حفظ برجام با پرداخت هزینه‌های بالا نیست. حتی در صورت آمادگی اروپا برای حفظ برجام با پرداخت هزینه‌های بالا، اگرچه در یک روی سکه این اقدام از تشدید بی‌ثباتی‌های ناشی از فروپاشی برجام در منطقه جلوگیری می‌نماید، در عین حال در روی دیگر سکه ممکن است مخالفان برجام (آمریکا و متحدان منطقه‌ای آن) را بیش از پیش به سمت جنگ و یا فروپاشی نظام سیاسی ایران متمایل نماید.

علاوه بر این، اروپایی‌ها همواره در برابر این محاسبه قرار دارند که چه چیزی می‌دهند و چه چیزی به‌دست می‌آورند. آنها معتقدند که با انتخاب چنین گزینه‌ای در واقع در ازای وقوع یک جنگ تجاری تمام عیار با آمریکا بر سر مقابله با تحریم‌های آن که هزینه‌های مالی بسیاری در بر دارد و همچنین تضعیف هرچه بیشتر اتحاد امنیتی خود با آمریکا و مضافا تنش با اسرائیل و اعراب منطقه، با ایرانی وارد یک ائتلاف برای حفظ برجام می‌شوند که اصلا تمایل ندارد در مورد سایر مسائل اختلافی نظیر برنامه موشکی و فعالیت‌های منطقه‌ای خود مذاکره کند. بنابراین، از نظر عقلانی آنها چنین انتخابی را نه مقدور می‌دانند و نه مطلوب و باید این گزینه را نیز از هم اکنون منتفی دانست.

 

حفظ برجام با پرداخت کمترین هزینه یا هزینه‌کَرد معقول: این گزینه راه میانی و حد وسط دو گزینۀ قبلی است. اروپایی‌ها برای حفظ برجام با دو فشار همزمان مواجه‌اند: نخست، فشار سیاسی و تحریمی آمریکا برای همراه‌سازی اروپا با تحریم‌های خود علیه ایران؛ و دوم، فشار ایران برای ارائۀ یک بسته عملیاتی رضایت‌بخش. همانطور که پیش از این توضیح داده شد، اتحادیۀ اروپا هم در مورد برهم‏‌خوردن برجام دارای نگرانی‌ است و هم در مورد آسیب بیشتر به روابط با آمریکا. واقعیت این است که اگرچه مقابله با تحریم‌های آمریکا علیه ایران و پذیرش هزینه‌های آن از سوی اروپایی‌ها انتخابی بسیار دشوار است، در سوی مقابل نیز با توجه به وضعیت امنیتی که اروپا در محیط داخلی و پیرامونی خود با آن مواجه است، رهاکردن برجام و فروپاشی آن نیز چندان انتخاب آسانی برای آنها نخواهد بود. هزینه‌هایی که از سوی هر یک از این دو انتخاب بر اروپا وارد می‌شود اگرچه همجنس و هم‌وزن نیستند اما قابل‌توجه و دارای تأثیرات راهبردی خاص خود خواهد بود.

به‌نظر می‌رسد اروپایی‌ها به‌دنبال حفظ برجام با پرداخت کمترین هزینه یا هزینه‌کَرد معقول هستند. منظور از کمترین هزینه یا هزینه‌کَرد معقول، مدیریت میزان و نحوه پرداخت هزینه هم در قبال حفظ برجام و هم در قبال روابط با آمریکاست. از یک سو، حفظ برجام نباید به قیمت تنش بالا با آمریکا و جنگ تحریمی و تجاری تمام عیار با آن باشد؛ و از سوی دیگر، اقدامات اروپا برای حفظ برجام نباید به قدری ضعیف باشد که ایران را به سمت درهای خروج از برجام سوق دهد. اروپایی‌ها اگرچه زیر بار هزینه‌های بالا برای حفظ برجام نمی‌روند اما به‌خوبی آگاهند که بدون پرداخت هزینه و صرفاً با تأکید بر اعلام تعهد سیاسی نیز نمی‌توانند ایران را در این توافق نگه دارند. در چهارچوب این گزینه، حفظ برجام علاوه بر اینکه نمی‌تواند بدون پرداخت هزینه باشد، نباید هزینه‌هایی فراتر از مزیت‌های آن داشته باشد. بنابراین، بر اساس عقلانیت سیاسی و منطق هزینه- فایده، از نظر آنان بهترین گزینه، گزینه‌ای است که هم به حفظ برجام بینجامد و هم به منافع اروپایی خارج از برجام آسیب چندانی نزند. یکی از دلایل دیگر تعلل در ارائۀ بسته عملیاتی به ایران علاوه بر هدفی که در گزینۀ نخست عنوان شد، سطح مقدورات و محذورات اروپا در تنگنای تنش میان ایران و آمریکا و جستجوی مکانیسم اجرایی است که بتواند تعادل میان این دو را حفظ کرده و هزینه‌های هر دو سو را مدیریت نماید.

 

نتیجه‌گیری

سیر رویکرد اتحادیۀ اروپا به برجام و بررسی مواضع و کنش‌های کلامی و رفتاری مقامات اروپایی نشان می‌دهد که حفظ برجام تنها گزینه پیش روی اروپاست و آنها هیچ بدیلی برای آن ندارند. بنابراین، اروپا تنها در صورتی برجام و ایران را رها می‌کنند که ایران از آن خارج شود. از این رو، به‌نظر می‌رسد تعلل اروپا در ارائۀ بسته عملیاتی به ایران نه به سبب تردید در حفظ برجام و تداوم همکاری با ایران، که به سبب محاسبه و سنجش میزان و نحوۀ هزینه‌کَرد برای حفظ برجام است. در این میان، سه گزینه پیش روی اروپا قرار دارد: حفظ برجام بدون پرداخت هزینه، حفظ برجام با پرداخت هزینه‌های بالا و حفظ برجام با پرداخت کمترین هزینه یا هزینه معقول. گزینۀ اول اگرچه در نگاه نخست برای اروپا انتخابی مقدور و مطلوب است اما به‌دلیل احتمال بسیار بالای خروج ایران از برجام، در برآورد نهایی به هیچ عنوان مطلوب اروپایی‌ها نیست و آنها می‌دانند که با تعهد صرف سیاسی بدون پرداخت هیچ هزینه‌ای نمی‌توانند ایران را در برجام نگه دارند. گزینۀ حفظ برجام با پرداخت هزینه‌های بالا نیز برای اروپایی‌ها نه مقدور است و نه مطلوب. اما گزینۀ سوم یعنی حفظ برجام با پرداخت کمترین هزینه یا هزینه‌کَرد معقول از این نظر که هم مقدورات و محذورات اروپا در نظر می‌گیرد و هم هزینه‌های قرارگرفتن در میانه ایران و آمریکا را مدیریت می‌کند، برای آنها مقدور ولی دشوار اما مطلوب است.

دشواری این گزینه به سبب عدم مطابقت توانایی‌ها و محذورات اروپا با خواسته‌ها و انتظارات ایران از برجام بدون آمریکا از یک سو و فشارهای آمریکا برای اعمال تحریم‌های حداکثری اروپا علیه ایران از سوی دیگر است. بین سیاست و توان سیاسی اروپا شکاف بزرگی وجود دارد، این امر موجب شده میان مواضع سیاسی اروپا با اقدامات عملی آن در حفظ برجام فاصلۀ بسیار باشد. بخشی از این شکاف به محدودیت‌های ساختاری اروپا بازمی‌گردد. اروپا از دو جنبۀ سیاسی و فنی دارای محدودیت‌هایی ساختاری است که دست آن را در مقابله با آمریکا و دادن تضمین به ایران بسته است. نخست، ضعف قدرت سیاسی اروپایی‌ها در مقایسه با آمریکاست. دوم، وابستگی مالی شرکت‌های اروپایی به نظام مالی آمریکا. نقش اساسی را در مقابله با تحریم‌های آمریکا شرکت‌های بزرگ اروپایی برعهده دارند که بیشترین تعامل و مراوده را با نظام مالی ایالات متحده داشته و به شدت تحت تأثیر تحریم‌های ثانویه آمریکا قرار دارند و تصمیمات آنها تابع منافع خودشان است تا اولویت‌های راهبردی و امنیتی دولت‌های متبوعشان. اما بخش دیگری از شکاف فوق به خود دولت‌های اروپایی باز می‌گردد. به‌نظر می‌رسد دولت‌های اروپایی هنوز فاقد اراده تبدیل تعهد سیاسی به تعهدات اقتصادی هزینه‌زا برای حفاظت از برجام هستند و از دریچه روابط خود با آمریکا و پرداخت حداقل هزینه‌ها به حفظ برجام می‌نگرند.

اروپایی‌ها باید در این مورد واقع‌بین باشند که اگر قرار باشد تحریم‌های هسته‌ای یک‏بار دیگر بازگردد و آنها نخواهند برای حفظ این توافق هزینه بدهند، ایران در ازای دریافت کدام منافع باید در این توافق بماند با اینکه منافع این توافق جهانی است اما تاکنون این تنها ایران بوده است که هزینه‌های حفظ آن را پرداخته است. از هزینه‌های بدعهدی و کارشکنی آمریکا در روند اجرای توافق تا فشارهای پس از خروج را تاکنون تنها ایران پرداخته است. اگر اروپا باور دارد که برجام برای امنیت منطقه و اروپا حیاتی است، پس حفظ آن ارزش پرداخت هزینه‌های بالا را دارد. اروپایی‌ها باید به این نکته توجه داشته باشد که هزینه‌های غیرمستقیم پیامدهای امنیتی فروپاشی این توافق برای آنها می‌تواند بسیار فراتر از هزینه‌های حفظ آن باشد. انتهای پروژۀ ترامپ ممکن است جنگی بزرگ در منطقۀ پرتنش غرب آسیا باشد که دود آن به‌طور مستقیم به چشم خود اروپایی‌ها می‌‏رود.

منبع تحلیل: پژوهشکده مطالعات راهبردی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری

 

اروپا و سناریوهای حفظ برجام

49